社科院报告直面信访严峻形势

　　
　　☆ 新《信访条例》实施两周年，效果如何
　　★ 奥运来临之前，用什么方法化解信访高峰，对政府来说迫在眉睫
　　☆ 有关会议决定，2007年在全国范围内开展矛盾纠纷排查化解工作
　　★ 国家信访局官员曾带队赴欧洲考察申诉专员制度。
　　
　　3月28日，最高人民法院人民来访接待室，如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百无聊赖地注视着面前的大屏幕，等待接谈。
　　方圆几百米，北京永定门东庄，这个因聚集大量上访者而形成的“上访村”，日复一日，仍是往日面貌。
　　此前，中国社科院农村发展研究所的调查表明，新《信访条例》自2005年5月实施以来，尽管中央高度重视，但信访形势依然严峻。
　　这一结论是社科院课题组进驻上访村，通过对560名上访者历时一个月的问卷调查而得来。
　　课题组负责人、社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘表示，在2008年奥运来临之前，用什么方法有效化解信访高峰，对中央政府来说迫在眉睫。
　　中央联席会议已决定，2007年将在全国范围排查化解关系群众切身利益的突出矛盾和纠纷，目的是预防和减少新的信访问题，为中共十七大和奥运会的召开创造安定的社会环境。

　　
　　“上访文化”已经形成　　北京永定门地区的“上访村”已存在多年，因这里的民房、空地、废墟和桥洞容纳了一批上访者而得名。
　　社科院课题组提供的数字显示，“上访村”平时大约有两千访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万人。信访系统内部人士则认为，“上访村”的实际人数固定在五六百左右，其中多数是老上访户，“规模并未像外界描述的那样庞大”。
　　2005年，新条例“把问题解决在基层”的原则曾短暂缓解了北京信访形势，各地访民回乡期待问题解决。而各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图变被动为主动，减轻北京的压力。
　　然而对基层处理结果的不满和不信任使访民重回北京。社科院报告显示，有关涉法纠纷，再次来京上访人中，37.78％的人因为法院不立案，28.48％因为判决败诉，而13.35％的人则是因为胜诉却未能执行。
　　记者在“上访村”与多位访民访谈发现，相当一部分上访者人生的主要时光都在上访中度过，且坚信中央能解决自己的问题。社科院的调查也证明，66.54％的人进京的目的是为了引起中央机关的重视，使得问题可以直接解决，50.38％的人认为至少能够得到中央领导的批文。
　　无论何种情况，很多访民都把最后希望寄托在最高领导人身上。记者曾问一个为父亲是否应享受烈士待遇而上访了35年的老人，“如果法律专家看了材料说，你父亲的情况确实不符合政策，那你怎么办？”他回答，“法律专家我也不信，除非总书记这么说”。
　　一些深知上访无果仍不愿回家的人们，留在这里也是为了有朝一日能见到国家领导人，然后反映他们知道的情况。
　　记者在“上访村”采访发现，大量访民已将“上访村”作为一个社区组织，他们在这里找到了归宿感。有些访民即使露宿街头也不愿离开这里。他们平时多以捡拾垃圾为生，两位上访女性还用垃圾堆里的染发膏互相染头发。上访已经变成一种生活方式。
　　访民在此生活不便但精神乐观，他们被接访者带走，就说“我坐专车回家了”。最高人民法院接待室有两块大屏幕，一块显示即将接待的名单，另一块则是不再接待的名单——字幕在不断滚动，有人仍旧要来。
　　社科院报告认为，“上访文化”已经形成，以“上访村”最为典型。“上访村”能够形成，主要是由于
　　“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”以及“最高人民法院人民来访接待室”都在此区域。
　　报告认为，访民大量聚集造成很多问题，特别是彼此间有精神上的影响，互相鼓励，对各自案件传递一些错误信息，各种传言流行，这都为未来政府化解上访洪峰带来困扰。
　　
　　这个结，如何能解

　　新华社最近援引国家信访局的表述指出，目前上访主要集中在企业改制破产、土地征用和承包、城市拆迁、涉法涉诉等突出的社会问题上。而这些问题牵扯的政策面和社会因素多，确实很难在短时间内解决。　　
　　国家信访局有关部门此前也曾以某上访大省为例，探讨过访民进京的原因。辽宁是中国的老工业基地，在社会转型过程中体制性矛盾引发了大量信访问题，而其主要问题是：历史包袱重，如企业退休养老金缺口大，老职工心存强烈不满；下放的中央企业政策性破产后遗症问题多，失业人员长期得不到再就业；不同群体在利益转换过程中形成的突出矛盾难以及时解决，如国企改制中欠发解除劳动关系的职工的工资、福利以及保险费用等。
　　国家信访局的研究结论认为，这些体制性、机制性矛盾引发的信访突出问题，基层政府和法院都难以在短时期内根本解决，大量访民只有到北京寻求帮助。
　　两年前学术界对信访制度何去何从的争论并没有为信访改革带来实质的变化，而被寄予厚望的新《信访条例》也无力解决制度性问题。
　　在一些上访者看来，上访过程中所形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题，记者在采访中发现，一些访民的上访诉求开始发生改变，以自己因上访而受到的不公对待为主要内容，而此前要反映的问题“变成小事了”。
　　社科院的调查显示，两年来，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，这一制度被认为对地方官员造成巨大压力。
　　调查称，一些地方党政机关通过各种手段如“销账”等，在信访记录和统计数据上弄虚作假。某省某地党委下达正式文件称，“销账是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定”。
　　一面是众多访民一心赴京的决心，一面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村，大事不出乡，难事不出县，矛盾不上交”的要求，多年来，双方在各自理念的支配下，周而复始。
　　信访部门特别是基层对此一直苦不堪言。一位信访干部说，信访局好像一个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道。(如一些行政复议案件，以及应由仲裁机构受理的劳动争议。)
　　各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，一方面要接待大量的来信来访，一方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。一位信访干部对记者说，“你想想看，一个信访局就那么点人，精力几乎全花在接访上了，但这又是个不可能完成的任务。”
　　一位法律学者为此感慨，信访问题的结，目前很难有人解得开。一些国家信访部门的内部人士也表达了同样的意思，有人对记者说，“目前也没有什么好办法，说到底是体制问题。”

　　奥运之前：如何缓解信访形势

　　死结究竟如何解开？如何在奥运来临之前缓解信访形势？
　　中央目前短期的努力目标是在今年集中时间、集中力量排查化解一批影响当前社会稳定的突出矛盾纠纷，全年保持信访总量、非正常上访数量及群体性事件持续减少的势头。
　　据本报记者了解，排查的重点是因企业改制破产、土地征用和承包、城市拆迁等引发的信访突出问题；因环境污染、违规办学、医患纠纷、食品药品安全等引发的突出矛盾；相关重大政策实施过程中，复退军人、库区移民等利益群体遇到的问题；可能引发群体性事件的生产经营性纠纷、产权性纠纷、村务管理纠纷等。
　　于建嵘提出两个具体建议：一是分解“上访村”，建议将最高人民法院人民来访接待室迁出永定门地区。“一个比较现实和有效的办法就是改变目前国家有关来访接待部门较为集中的问题。”于建嵘认为，最高人民法院的接待室一旦迁走，将分散60％以上的进京上访者。
　　但这一提议遭到质疑，认为是表面文章，不能解决实质问题。一位访民说，即使迁到郊区，“该去我们还是要去”。也有观点认为，这将给访民造成极大不便。
　　于建嵘提出的另一个建议是：让社会中介组织进入上访村，对长期滞京上访者给予专业性帮助。社科院调查显示，受访者中，近半数以上是因为害怕地方政府的打击报复不敢返乡；有些案件判决并非有问题，但上访者对地方司法机关不信任，因此需要有独立中介机构帮助他们分析和把握。特别令人忧虑的是，有些长期滞京者的精神状况已存在不同程度的问题，需要进行心理辅导。
　　而学界对信访制度的探讨依旧。去年9月，国家信访局一位副局长赴欧洲考察各国的申诉专员制度，这一制度近似于中国的信访。各国的申诉专员工作机构都是独立机构，独立开展工作，地位非常重要，具有很强的权威性。以法国为例，其申诉调解专员由法国总统直接任命，法律明确规定了申诉专员有调查权、调停权、起诉权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权等7项权力。
　　建立中国自己的申诉专员制度，这是一条被广泛认为可借鉴的道路，但这一改革路途因种种原因还很遥远。